ПАРЛАМЕНТАРИЗАМ И УСТАВНА МОНАРХИЈА (1)

Проф. др. Павле Николић, члан Крунског Савета

Полазећи од констатације да је парламентаризам настао под окриљем монархије и да је процес уобличавања парламентарног система истовремено представљао и процес преображавања (ограничавања) саме монархије, аутор износи две главне тезе.

Прво, за разлику од ранијих времена, данас се питање републике, односно монархије не посматра као питање демократије или аутократије, јер оба облика постоје и у демократским и аутократским режимима. Друго, васпостављање уставне парламентарне монархије у Србији је данас израз историјског императива за успостављање истинске демократије и за враћање српској демократској традицији и уставности.

ПАРЛАМЕНТАРИЗАМ И ДЕМОКРАТИЈА

Трагање за најбољим начином вршења власти у друштву је несумњиво вечни задатак који пред себе постављају мислиоци, научници и државници, почев од мислилаца из античке Грчке, преко великана из "века светлости", до данашњих научника и других. Свако доба је налазило своја решења овог проблема и заступнике пронађених система и принципа вршења власти. То трагање за најбољим моделом никада није било завршено, а оно то није ни данас. Тако се и дошло до сазнања и познате истине да нема најбољег и најсавршенијег модела, бар не оног који би одговарао свим временима, свим друштвима и свим приликама. Међутим, исто тако се дошло до истине да су неки облици вршења власти бољи, демократскији, а неки лошији, мање демократски, или сасвим недемократски, као и да неки одговарају више једним, а неким другим околностима.

1. Ако се у пракси показало да је непосредна демократија као целовит систем песпроводива, те да, у суштини, и није ништа друго него једина теоријска конструкција која је своје узоре имала у античким грчким градовима и у малим швајцарским кантонима и комунама, спровођење доследно замишљеног и изведеног представничког система је показало да се учешће народа у вршењу власти своди, практично, само на избор његових представника, Ако је, при томе, претерано рећи да је због тога представнички систем у свом доследно изведеном виду "апсурдан и недемократски",[1] наивно би било и прихватити мишљење Џон Стјуарта Мила да је представнички систем "идеално најбољи облик владавине".[2]

Као и много пута у животу уопште, тако и у овом случају, истина о "најбољем" начину вршења власти је негде на средини, па се и решење налази у комбиновању непосредне и представпичке демократије, а то омогућава народу да један део своје суверености остварује непосредно, а други део посредством својих изабраних представника.

Међутим, само по себи, то није значило нити је могло да значи уобличавање једног комплетног система власти. Остао је проблем који је, више него други, изазивао сталне политичке сукобе, али и жучне теоријске расправе. То је проблем конституисања одређеног механизма односа законодавне, извршне и судске власти.[3] Решавање тог проблема је, међутим, зависило превасходно од политичких интереса и циљева, али су на конституисање једног или другог механизма утицали и други чиниоци - теоријска опредељења, ипострани извори, традиција и др.

У том погледу, као што је познато, временом су се у демократским земљама, односно у земљама које су се као такве постепепо изграђивале, искристалисала два, у суштини, опречна решења која су, иако једно другом супротна, стремила истом циљу - влади народа. Тако, једно решење се огледало у успостављању равнотеже власти и тиме водило ограничењу власти, чиме се стварао основ за владу народа.[4] То је било начело поделе власти које се остваривало у виду парламентарног или председничког система. Друго решење се испољавало у механизму у коме се власт концентрисала у демократском представничком телу и тиме директније обезбеђивао утицај народа на вршење власти.[5] То је било начело демократског јединства власти спроведено у виду скупштинског система. Сваки од њих је на одговарајући начин и у конкретним околностима одговарао захтевима демократије и доприносио њеном остварењу.

2. Теоријски говорећи, чини се да није спорно да је скупштински систем, у поређењу са другим демократским системима власти ближи битним захтевима демократије.

(а) С обзиром на немогућност да се читав процес вршења власти остварује путем инструмената непосредне демократије, логика намеће а пракса тражи излаз у успостављању органа са широком представничком основом као средствима остваривања суверености и воље народа.

Наиме, ако сувереност и воља народа леже у основама демократије, онда је сасвим прихватљиво мишљење да је - уз резерву облика непосредне демократије - механизам у коме доминантну позицију има демократско представничко тело, изабрано непосредно од народа и под контролом народа и његових политичких странака, више прикладан демократији него систем у коме снажну позицију имају органи власти који нису у таквој блиској вези са народом. То утолико више, уколико се узме у обзир да су демократска представпичка тела, тј. њихови чланови у већој мери везани одговорношћу за народ него други органи, чак и када су ови други изборни. Осим тога, представничка тела су органи који се не могу бирократизовати, као што је то случај са другим органима. Такође, демократска представничка тела су по самој својој структури неупоредиво погоднија, уколико нису - у поређењу са другим органима - и једино погодна да буду представништво свих или, бар, различитих друштвених група (слојева, класа и сл.), тј. народа као целине, и тиме да буду инструмент њиховог утицаја на вршење власти.

При томе, наведен став о доминантној позицији демократског представничког тела аутоматски значи и став о слабој и подређеној егзекутиви која, у поређењу са демократским представничким телом, како је горе речено, не може издржати конкуренцију у погледу демократског карактера.

(б) Међутим, скупштински систем је у пракси доживео вишеструки неуспех,[6] па се до данас, упркос својој демократској природи и прикладности за демократију, није могао афирмисати као употребљиво решење проблема односа законодавне, извршне и судске власти нити као механизам власти који доприноси учвршћењу и развоју демократије.

Неуспех скупштинског система огледа се, пре свега, у изузетно малом броју земаља у којима се скупштински систем остварио. При томе, у земљама у којима је био успостављен није се (осим у Швајцарској) дуже одржао. Осим тога, забележени су и извесни неуспели покушаји организовања скупштинског система. У оквиру тих неуспелих покушаја посебну пажњу привлаче бивше и садашње социјалистичке државе које су се формално определиле за идеју доминантне позиције представничког тела, али су целокупним системом, уставом успостављеним, а поготово у пракси, од те идеје одступиле, што је и довело до дебакла скупштинског система у овим земљама.

Разлози вишеструког неуспеха скупштинског система су несумњиво бројни и различити (често везани и за конкретне околности у дотичној земљи), али основни узрок лежи у неуспеху саме демократије у земљама у којима је покушано или дошло до успостављања скупштинског система. Читавом својом конструкцијом скупштински систем, међутим, претпоставља демократију, а у низу земаља о којима је реч праве демократије и није било (одсуство слободних избора и вишепартијског система и др.).

3. Далеко већи број земаља определио се за друкчији начин функционисања и обезбеђења демократије.

(а) Он се састојао, као што је поменуто, у успостављању равнотеже власти, па тиме и ограничења власти. У томе и јесте, као што је познато, суштина начела поделе власти које парламентарни систем спроводи на начин који је, уз мања одступања и разлике, прихватио највећи број демократских држава у свету.[7]

Велика идеја Монтескјеа "да власт не би могла да се злоупотреби, треба да се ствари тако уреде да једна власт кочи другу власт",[8] у савременој правној теорији није изгубила у својој актуелности. Она се формулише као забрана "непосредног или посредног сједињавања збира компетенција привезаних за сувереност у рукама истог органа".[9]

---

[1] Jacques Cadart, "Представнички режим у чистом стању је или једна апсурдност или један недемократски режим пошто он забрањује народу да даје директиве управљачима" (Institutions politiques et droit constitutionel, изд. Libraiere générale de droit et de jurisprudence, Paris 1979., том I, стр. 214). Вид. и René Capitant, Démocratie et participation politique, изд. Bordas, Paris 1972. стр. 14 и д.

[2] J. Stuart Mill: Le gouvernement représentatif, изд. Guillaumim. et C, Paris 1862., стр. 102. Вид. о суштини и механизму представничког система; Lawrence L.Palletier, The government: lt’s structure and powers - problems and systems of representation, у књизи Ossip K. Flechtheim, Fundamentals of political science, изд. The Ronald Press Company, New York 1952., стр. 341 и д.; R. Carre de Maiberg, Contribution à la théorie générale de /' état, изд.. Recueil Sirey, Paris 1922.,том II, стр. 202 и д.: Georges Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, fed. Recueil Sirey, Paris 1949., стр. 134 и д., J. A. Corry, Democratic government and politics, изд. University of Toronto Press, Toronto 1958., стр. 266 и д.

[3] Вид. о томе: Павле Николић, Прилог пuтaњy појма и класификације власти у модерним државама, у часопису "Анали Правног факултета" у Београду, бр. 1 од 1966., стр. 1, 2, 4-9; Maurice Hauriou, Précis elémentaire de droit constitutionnel, изд. Recueil Sirey, Paris 1930., стр. 61-67; Robert Redslob, Le régime parlementaire, изд. Marcel Giard, Paris 1924., стр. 1; Joseph Barthélemy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les républiques inodernes, изд. Giard et Brieire, Paris 1906., стр. 15,16,17 и др.; Lowelil G. Field, Governments in modern society, изд. McGraw-Hill Book Company inc., New York 1951., стр. 34 и д.; Јован Ђорђевић. Политички систем, изд. Савремена администрација, Београд 1980., стр. 574 и д.

[4] Вид. Montesquieu, De l'esprit des lois, fed. Gamier Frères, Paris, стр. 142, 143; E. Artur, De la séparation des poitvoirs et de la separation des fonctions de juger et d’administrer, изд. R. Pichon et R. Durand-Auzias, Paris 1905.; Joseph Barthélemy et Paurt Duez, Traité de droit constitutionnel, изд. Libraire Dalloz, Paris 1933; A. Saint-Girons. Essai sur la séparation des pouvoirs dans Vordre poli­tique. administratif et judiciaire, изд. L. Larose, Paris 1881.; Слободан Јовановић, Држава, изд. Геца Кон, Београд 1936., књига прва; Павле Николић, Скупштински систем, изд. Савремена администрација, Београд 1973. стр. 101. и д.

[5] Вид. Павле Николић, Скупштински систем, стр. 117 и д.

[6] Вид. Павле Николић, Скупштински систем — искуства и перспективе примене, у књизи Два века савремене уставности, изд. Српска академија наука и уметности, Београд 1990, стр. 427 и д.

[7] О проблему ограничења власти вид. Смиљко Сокол, Парламентарни систем, у књизи Два века савремене уставности, стр. 407 и д.

[8] Montesquieu, De l’esprit des lois, str. 142.

[9] George Vedel, Mantiel élémentaire de droit constitutionnel, str. 158. Вид. Rower Bonnard: Précis élémentaire de droit public, изд.. Recueil Sirey. Paris 1932; Emile Giraud, Le pouvoir exécutif dans les democraties d'Europe et d'Amérique, изд. Recueil Sirey, Paris 1938; Arthur Vianderbilt, The doctrine of separation of powers and its present - day significance, изд. University of Nebraska Press, Lin­coln 1963; Marcel de la Bigrne de Villeneuve, La fin du principe de séparation des pouvoirs, изд. Recueil Sirey, Paris 1934; Robert Rienow: Introduction to government, изд. Alfred A. Knopf, New York 1957; Арсен Бачић, Припципи подјеле и јединства власти у Југославији, изд. Књижевни круг, Сплит 1990.